Eduardo Jorge Prats
Uno de los grandes avances logrados a partir de la entrada en vigor de la Ley No. 13-07 de Transición hacia el Control Jurisdiccional de la Administración es la consagración de un sistema de medidas cautelares susceptibles de ser ordenadas por el juez de lo contencioso administrativo contra la Administración. En efecto, conforme establece el Artículo 7 de la Ley 13-07, el recurrente podrá solicitar “la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso contencioso administrativo o contencioso tributario”.
La necesidad de un régimen legal de medidas cautelares contra la Administración se desprende del hecho de que, como bien expresa el legislador en uno de los considerando de la Ley No. 13-07, “una de las carencias fundamentales de que adolece el sistema de control contencioso administrativo y contencioso tributario lo constituye la inexistencia de un procedimiento para la adopción de las medidas cautelares que sirvan de contrapeso al privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva con que se encuentra investida la administración pública”. Y es que de nada valdrían los derechos de la persona ante la Administración y la posibilidad que esta tiene de accionar judicialmente contra ella si no se asegura la efectividad del eventual fallo judicial adverso a la Administración, el cual puede tardar años, mediante la imposición de adecuadas y prontas medidas cautelares.
La reforma operada por la Ley 13-07 vino así a enfrentar uno de los defectos estructurales de la justicia administrativa tanto en nuestro país como en el resto de América Latina y Europa: la mora judicial. En este sentido, la justicia provisional que las medidas cautelares proveen es “el único instrumento hábil para hacer efectiva la justicia en una situación de este carácter, que puede proyectar hacia un futuro virtualmente ilimitado la solución definitiva de los procesos” (García de Enterría). Pero, más aún, antes de esta reforma legal, en los escasos casos en que la jurisdicción contencioso-administrativa ordenaba medidas cautelares en contra de la Administración, éstas se limitaban a un solo tipo de medida: la suspensión del acto objeto del recurso contencioso-administrativo. En este sentido, una de las virtudes de la Ley 13-07 es que permite “la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso contencioso administrativo o contencioso tributario” (artículo 7), con lo cual se pueden enfrentar los supuestos de omisiones por parte de la Administración y aquellos en que hay que retornar al administrado a la situación anterior a la intervención administrativa. Y todavía más: la ley permite también la adopción de medidas cautelares anticipadas al recurso contencioso administrativo.
Las conquistas logradas por la Ley 13-07 han sido, sin embargo, mediatizadas por un Tribunal Superior Administrativo muchas veces timorato e inconsciente de su trascendental misión de garante de los derechos de las personas ante la Administración y que es de esperar se enrumbe por nuevos senderos con los cambios introducidos por el Consejo del Poder Judicial y la Suprema Corte de Justicia. En este sentido, puede afirmarse que en la República Dominicana, pese a las reformas legislativas operadas, sigue todavía “la batalla por las medidas cautelares”, que es “una de las luchas por el Derecho más apasionantes de este tiempo” (García de Enterría).
Se trata en realidad de una batalla por la Constitución y la garantía fundamental del debido proceso pues el derecho a solicitar medidas cautelares forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, en específico del derecho a la efectividad de las resoluciones jurisdiccionales. Por ello, es posible afirmar que, sin perjuicio del principio de autotutela administrativa, de donde deriva la presunción de validez, la ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos consagradas por los artículos 10 y 11 de la Ley 107-13 sobre Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo y la regla de la no suspensión de los efectos de los actos administrativo en caso de impugnación judicial, en ciertas circunstancias, como bien ha establecido el Tribunal Constitucional dominicano, la tutela cautelar “contribuye a prevenir la afectación de bienes jurídicos que se debaten en los derechos controvertidos y que se hace necesario preservar hasta que intervenga el fallo definitivo. Las medidas cautelares como remedio procesal constituyen un valioso instrumento para garantizar que durante el desarrollo del proceso, los derechos de las partes permanezcan inalterables. Esta institución exhibe hoy gran utilidad práctica como mecanismo de protección, al que el juez puede acudir en caso necesario, habilitándole para que, en determinadas circunstancias del proceso, adopte una decisión provisional para evitar los riesgos que entraña la demora para los intereses del peticionante; se trata de una decisión anticipada del derecho reclamado que bien puede prevenir daños irreparables o evitar la continuidad de una situación que se está consumando”. [Sentencia TC/0077/15, de fecha 24 de abril de 2015]
Puede afirmarse, en consecuencia, que las medidas cautelares, en la medida en que facilitan el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales, el cual forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, que a su vez integra la garantía fundamental del debido proceso, son una garantía fundamental implícita –a la luz del artículo 74.1 de la Constitución- de una garantía fundamental expresa y, por lo tanto, el proceso cautelar, aun no se trate de medidas cautelares en el marco de de un proceso constitucional de amparo, habeas corpus o habeas data- viene a ser indefectiblemente un verdadero proceso constitucional de tutela jurisdiccional preferente y sumaria de los derechos materiales del fondo del contencioso administrativo, formando así parte del Derecho Procesal Constitucional en tanto este es el “Derecho de las garantías fundamentales”.
