La Constitución establece en su artículo 40.17 que la imposición de sanciones por la Administración sólo podrá hacerse cuando ésta se encuentre “en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes”. ¿Cuál es el sentido de esta disposición constitucional? ¿Puede la Administración auto atribuirse dicha potestad en ausencia de ley al respecto? ¿Basta con este texto constitucional para que cualquier Administración ante el silencio del legislador pueda considerarse habilitada para asumir válidamente una potestad sancionadora? Veamos…
Queda claro de la lectura de este texto constitucional que la potestad sancionadora ha de ser conferida por la ley. No es pues constitucionalmente admisible una autoatribución de la potestad sancionadora por la propia Administración, sea por la vía reglamentaria o por la adopción de actos administrativos. Más aún, cuando la ley atribuye la potestad sancionadora a una Administración, esta última no puede extender su potestad más allá del ámbito subjetivo y objetivo conferido legalmente. De ahí que no puede deducirse que la Administración goza de la potestad sancionadora allí donde la ley no confiere esa potestad de modo claro e indudable, ni tampoco debe asumirse que dicha potestad es un poder implícito que se deriva necesariamente los objetivos y fines de la ley en cuestión o que puede resultar de una interpretación extensiva y analógica de la ley.
No puede asumirse tampoco que es la propia Constitución la que confiere la potestad sancionadora a todas las Administraciones, sino que debe ser una ley la que atribuya la misma en cada caso concreto a determinada Administración en particular y siempre de modo expreso. Tal como dispone el artículo 35 de la Ley 107-13 “la potestad sancionadora de la Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”. Queda concretado ahí el principio de legalidad en el sentido de vinculación positiva de la Administración a la ley por lo que la Administración solo podrá sancionar si y solo si previamente una ley le ha habilitado de modo expreso la potestad sancionadora, no siendo admisibles ni habilitaciones implícitas o derivadas de la interpretación conjunta de una serie de textos legales.
A la luz de lo anterior resulta absolutamente incorrecta la posición de la Suprema Corte de Justicia respecto a la atribución de la potestad sancionadora de la Administración. Para los jueces supremos, “la Potestad Sancionadora de la Administración Pública para imponer sanciones como consecuencia de una infracción administrativa, con la finalidad de garantizar el mantenimiento del orden, tanto de la sociedad como de la propia institución pública mediante la observación de todas aquellas conductas contrarias a la ley, lo cual constituye una atribución fundamentada en la supremacía constitucional y el poder sancionador de que está investida la Administración Pública” (Sentencia 184 de 2014 de la Suprema Corte de Justicia, Tercera Sala).
Como se puede observar, la Suprema Corte entiende que no es la ley la que atribuye la potestad sancionadora a la Administración sino la propia Constitución, interpretación que no se compadece con el artículo 40.17 de la Constitución, que dispone expresamente que la imposición de sanciones administrativas solo puede hacerse por la Administración cuando ésta se encuentre “en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes”, ni con el artículo 35 de la Ley 107-13, en virtud del cual “la potestad sancionadora de la Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa”, habilitación que, si nos llevamos de la opinión de la Suprema Corte, no sería necesaria porque lamentablemente para esa Alta Corte la potestad sancionadora de la Administración es “una atribución fundamentada en la supremacía constitucional y el poder sancionador de que está investida la Administración Pública”, a pesar de que la Constitución establece claramente que la potestad sancionadora debe estar “establecida por las leyes”.
Los referidos artículos plasman un viejo principio del derecho administrativo según el cual todas las actuaciones de la Administración de eficacia ablatoria, es decir, que inciden en cualquier situación jurídica de las personas, de forma limitativa o extintiva, como es el caso de la potestad sancionadora, requieren un previo y expreso apoderamiento legal, ya que, en un Estado de Derecho, los derechos de las personas no pueden ser limitados por la Administración si previamente no ha sido autorizada para ello por una ley. Aquí es más que obvio que la Administración está vinculada positivamente a la ley: solo puede hacer lo que la ley le permite expresamente hacer.
