Recientemente el candidato presidencial del Partido Revolucionario Moderno, Luis Abinader, ha propuesto lograr la independencia del Ministerio Publico (MP) a través de la designación del Procurador General de la República por el Consejo Nacional de la Magistratura por un periodo de 6 años. El análisis de esta propuesta conlleva a cuestionarnos acerca de la naturaleza del MP como órgano constitucional. He escrito antes en este medio sobre el tema (10 de marzo de 2017) en base a reflexiones que reproduzco en este artículo y que vienen desde: (i) mi tesis de grado sobre el debido proceso (1987); (ii) mi desempeño como director ejecutivo de la Fundación Institucionalidad y Justicia, donde coordiné el grupo de juristas que preparó el anteproyecto del actual Código Procesal Penal (1996-2000); (iii) el volumen II de mi manual de Derecho Constitucional (2005) donde abordo el estatuto constitucional del MP; (iv) mi participación en la comisión de juristas que preparó el anteproyecto de la reforma constitucional de 2010 que modificó el estatuto del MP; y (v) un artículo escrito conjuntamente con el Lic. Luis Antonio Sousa Duvergé sobre “la posición constitucional del MP conforme la Constitución de 2010” (Revista de la Escuela Nacional del MP, No. 1, enero-junio 2011).
El MP es muy particular pues: (i) forma parte del “sistema de justicia” (artículo 169 de la Constitución) pero no del Poder Judicial; y (ii) es de naturaleza ejecutiva en tanto el Poder Ejecutivo es quien se encarga de nombrar al titular de dicha institución (Procurador General de la República) como a la mitad de sus adjuntos, lo que no impide su autonomía funcional, presupuestaria y administrativa, como manda la Constitución y la ley. Se trata más bien de un “órgano extra poder” sui generis -especie de ornitorrinco-, que goza “de la necesaria y saludable incidencia del Poder Ejecutivo en el diseño de la política criminal y en el direccionamiento de su ejecución a través del liderazgo del Procurador General de la República, funcionario de la confianza política del Presidente que debe dirigir el MP en virtud del artículo 172 de la Constitución” (Jorge Prats y Sousa, op. cit., pág. 15).
Pero la función del MP es esencialmente ejecutiva. Por eso, en Estados Unidos, de donde heredamos el sistema presidencialista y el modelo acusatorio, el presidente designa directamente 94 fiscales de distrito que trabajan subordinados al procurador general, al considerarse la persecución penal función exclusiva del Poder Ejecutivo, derivada del poder genérico para cumplir y hacer cumplir las leyes. De ahí que esos fiscales pueden ser removidos por el presidente norteamericano sin tener que alegar causa alguna y en cualquier momento de su mandato. Como bien lo ha establecido SCOTUS, “los fiscales federales de distrito son designados por el presidente y sujetos a ser despedidos a su voluntad” (Morrison v. Olson, 487 US 654, 696, 1988).
Y es que “debe reconocerse que no resulta razonable que el poder ejecutivo pueda implementar con un margen considerable de discreción, y respetando las exigencias jurídicas impuestas por la Constitución y el Poder Legislativo, las políticas sanitarias, económica, social, educativa, etcétera. Y que, al mismo tiempo, carezca de toda posibilidad de intervenir en la implementación de la política penal de persecución”. Esta concepción “del acusador estatal como funcionario ejecutivo es producto de la consideración de las facultades investigativas, persecutorias o requerientes de los fiscales como funciones impropias para el Poder Judicial que, además afectan la imparcialidad del tribunal”. Esto no es malo: la naturaleza ejecutiva de la función de la persecución pública, unida al carácter contradictorio del procedimiento penal, tiene “el efecto beneficioso de distinguir y separar claramente las tareas persecutorias y requerientes del titular de la acción penal pública –el fiscal- de las tareas decisorias asignadas al tribunal. En este contexto, el juez se halla en inmejorables condiciones para actuar de modo imparcial, pues él nunca impulsa la persecución y se limita a decidir las controversias y vigilar el cumplimiento de las normas” (Alberto Bovino).
Creo que lo ideal es establecer fiscales independientes para los casos de corrupción pública y privada. Pero no debemos diseñar un MP teniendo presente solo el número limitado de casos que envuelven corrupción o criminalidad económica e ignorando la gran mayoría de los pequeños y cotidianos casos cotidianos de infracciones penales cometidas por simples particulares. Para esos casos, hay que dejar que el ejecutivo siga diseñando e implementando la política de lucha contra la criminalidad común, que es la que afecta al ciudadano de a pie.
