Eduardo Jorge Prats
La Sentencia TC/305/14, dictada por el Tribunal Constitucional (TC) a raíz de un conflicto de competencias entre la Junta Central Electoral (JCE) y la Dirección General de Contrataciones Públicas, viene a delinear la autonomía de los órganos extra poder, lo que es un gran paso para la comprensión y debido tratamiento normativo y dogmático de la organización constitucional de la Administración puesta en pie por la Constitución de 2010, una organización, hay que decirlo, compleja y heterogénea, como debe ser en un Estado que se pretende Social y Democrático de Derecho, y muy lejos del modelo centralizado, jerarquizado y vertical de la Administración napoleónica y trujillista.
Al margen de los trascendentales votos de los magistrados Leyda Piña, Lino Vásquez y Hermógenes Acosta, cuyo estudio es crucial para entender el modo cómo el TC conceptúa el proceso constitucional del conflicto de competencias y las eventuales críticas a dicho modelo conceptual desde la óptica del Derecho Procesal Constitucional, lo que resalta de esta sentencia constitucional es el hecho de que, por vez primera en la historia jurisprudencial dominicana, se establece clara, ordenada, didáctica y detalladamente el estatuto de los órganos constitucionales autónomos o extra poder, que “son creados directamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los poderes” y que “surgen de la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno”. Estos órganos, como es el caso de la JCE, conforme el TC, “a. constituyen órganos fundamentales del Estado, pues están situados en el vértice de la organización política, en posición de relativa paridad e independencia respecto de los poderes públicos tradicionales; b. escapan a toda línea jerárquica y a los controles de vigilancia y tutela jurídica de la autoridad rectora de la Administración Pública; c. reciben directamente de la Constitución el estatus y competencias esenciales que definen su posición institucional en la estructura del Estado; y d. concretan externamente las formas de gobierno y el Estado manifiesta a través de ellos su voluntad con la máxima eficacia formal; e. los parámetros bajo los cuales ejercen sus funciones no pasan por los criterios inmediatos del momento, sino que, al ser órganos troncales o supremos, preservan el equilibrio institucional de la República y participan con los poderes tradicionales en la dirección política del Estado”.
Para el TC, “la autonomía de la que han sido revestidos los órganos extra poder en la Constitución de 2010 es cualitativamente superior a la autonomía meramente administrativa que la Constitución reconoce a los organismos autónomos y descentralizados de la Administración Pública, los cuales podrán ser creados por ley y ‘estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector’. Ella se distingue también de la autonomía de la Administración Local o Municipal, que la Constitución establece para estimular la descentralización territorial en el contexto de una República unitaria. Así, los órganos constitucionales están dotados de una autonomía reforzada, es decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los entes administrativos y municipales, que les garantiza una esfera libre de controles e injerencias del Poder Ejecutivo”.
La STC 305/14 garantiza la autonomía reforzada del Banco Central y de su órgano superior, la Junta Monetaria (JM), en la medida en que, de acuerdo al razonamiento del TC, estos entes, en tanto órganos constitucionales, “reciben directamente de la Constitución –en específico en sus artículos 223 a 228 (EJP)- el estatus y competencias esenciales” y por irradiación cubriría al menos “los entes reguladores del sistema [monetario y financiero, EJP] y del mercado financiero” (banca, seguros, mercado de valores, pensiones), cuya “coordinación” queda a cargo de la Junta Monetaria, pues se supone que un órgano extra poder, como lo es la JM, no puede coordinar organismos que se encuentren bajo la dependencia del Ejecutivo o bajo la supervigilancia de un ministro. Sin embargo, el TC no se ha pronunciado expresamente sobre la autonomía de los organismos reguladores de los servicios públicos y de otras actividades económicas, que consagra el artículo 147 de la Constitución y cuyas competencias son estructuradas por el legislador. Estos organismos, que tienen a su cargo la regulación de sectores en los que concurren actividades de utilidad pública (telecomunicaciones, energía, etc.) deben gozar de independencia o autonomía reforzada pues no puede ser de otro modo, ya que el fenómeno de la regulación económica se caracteriza precisamente porque esta se atribuye a un órgano independiente, desvinculado de los operadores económicos y también de los poderes públicos. La creación de estos organismos reguladores independientes se vuelve absolutamente imperativa cuando el Estado participa junto con las empresas privadas en la prestación de un servicio público, pues solo la separación del gestor del regulador impide la creación de un privilegio a favor del gestor, el cual no solo politiza lo que debe ser una regulación económica neutral, técnica y especializada, sino que es manifiestamente inconstitucional a la luz del principio de igualdad de tratamiento de las empresas públicas y las empresas privadas (artículo 221 de la Constitución).
